검찰 개혁의 중요 과제로 꼽혀왔던 고위공직자범죄수사처(공수처) 신설 권고안이 19일 발표되면서 공수처가 정치권의 뜨거운 감자로 떠올랐다. 공수처를 둘러싼 20년 넘게 계속된 공방이 다시 되풀이되는 양상을 보이는 가운데 문재인 정부가 과연 핵심 공약인 공수처 설치를 관철해낼 것인지 주목된다. 공수처뿐 아니다. 28일로 시행 1주년을 맞는 청탁금지법(김영란법)을 완화하려는 움직임도 시작돼 시민사회가 이 법과 시행령 완화를 강하게 반대하고 나섰다.
공수처와 김영란법, 이해충돌방지법, 독립적 반부패 전담기구 설치 등은 권력을 견제하고 부정부패를 막기 위한 주요 법제도로 시민사회가 오랫동안 제안해 온 개혁과제이기도 하다. 19대 대선을 앞둔 지난 4월 25일, 반부패운동을 벌여온 경제정의실천연합, 참여연대 행정감시센터, 한국투명성 기구, 한국YMCA전국연맹, 흥사단 투명사회운동본부 등 5개 단체는 대통령 후보에게 ‘반부패 12대 정책과제’를 제시한 바 있다. ‘촛불혁명’으로 당선된 문 대통령은 후보 시절부터 공약했던 이들 반부패를 위한 법제도를 주요 국정과제에 포함시켜며 이를 실현하기 위한 움직임에 나섰다. 그러나 공수처나 김영란법처럼 반부패개혁과제에 대한 반발이 만만치 않을 전망이다.
전국공무원노동조합 정책연구원의 이희우 원장은 반부패 12대 개혁 과제를 제시한 시민단체 대표들과 만나 이들 과제를 둘러싼 핵심 쟁점과 전망 등에 관해 대담을 진행했다. 이 원장은 “5개 단체가 제시한 반부패개혁과제를 보면서 현재 시민사회가 적폐청산과 개혁을 위해 무엇을 중요하게 여기는지 알 수 있었다. 공무원노조는 공직사회 부정부패 청산을 주요 기치로 건설됐다. 현장에 현재 진행되고 있는 반부패 개혁을 위한 핵심 사안이 무엇인지 알리고 이런 움직임에 동참할 필요가 있다”며 이번 대담을 제안한 배경을 밝혔다.
그 첫 번째 대담 대상은 참여연대 행정감시센터 소장인 장유식 변호사다. 김영란법 제정을 비롯해 반부패와 행정개혁을 위한 제도 개선에서 주요한 역할을 하고 있는 장 변호사는 현재, 6월 19일 출범한 국정원개혁발전위원회(국정원개혁위) 위원으로 참여하고 있다. 이 원장과 장 변호사의 대담은 지난 7일 오후, 참여연대 회의실에서 진행됐다. (아래, 이: 이희우, 장 : 장유식)
참여연대 행정감시센터, 부패방지법 제정 위해 출범해 반부패‧관료감시 등으로 확장
이 : 바쁘실 텐데 대담에 응해 주셔서 감사하합니다. 우선, 참여연대 행정감시센터 소개를 부탁드립니다.
장 : 1994년 시민감시(Civil Watch)를 기초로 출범한 참여연대는 먼저 사법감시센터로 시작해 의정감시센터 등 사업 단위를 확장해가면서 행정감시센터의 전신인, 반부패운동을 위한 맑은사회만들기본부를 1996년 발족했습니다. 맑은사회본부는 당시 경실련과 YMCA, 흥사단, 투명성기구 등이 반부패네트워크를 구축할 때 참여연대 참가 단위로 구성한 것인데 이들 단체의 활동으로 정보공개법과 부패방지법이 제정되는 입법적 성과가 있었죠. 그러다가 2007년 그동안 진행해온 반부패운동과 공직윤리개선 활동을 계승하는 한편 관료감시 운동을 본격적으로 추진하기 위해 행정감시센터로 영역을 확장한 것입니다. 참여연대 전체 조직은 WATCH 부분과 민생부분이 큰 두 부분이고 이후 평화군축 활동이 더해지면서 크게 이 3대 축으로 이루어졌다고 할 수 있습니다.
이 : 참여연대 활동을 보면 다양한 분야 전문가들이 많이 포진해 있는데 공식 입장으로 나오는 성명서나 기자회견문 등은 어떤 결정 시스템을 통해 결정되는지요? 또한 함께 반부패 활동을 벌이는 흥사단 투명사회운동본부나 한국투명성기구, 경실련 등과의 차별점은 무엇인가요?
장 : 행정감시센터는 7~8명의 행정법학자와 행정학자, 변호사들로 구성된 실행위원회가 있습니다. 실행위는 한 달에 한번 회의를 하면서 발제와 토론을 하는데 그 내용을 상근 활동가인 간사들이 공유하죠. 그렇게 주요 사안에 대한 입장이 정리돼 있기 때문에 간사들이 입장서 초안을 만들고 집행위원들이 그 내용을 회람해서 결정하는 시스템으로 진행되고 있습니다.
참여연대는 일종의 ‘종합백화점’ 형태의 활동을 한다는 점에서 경실련이나 흥사단과 비슷한 성격을 띠지만 경실련이 집행위원장이 주도해가는 구조라면 우리는 상근활동가가 중심이고 사무처장이 전체적인 일을 주도해나간다는 점에서 다릅니다. 흥사단은 ‘민족정기’를 강조하는 독특한 아이덴티티가 있고 투명성기구는 특화된 감시단체인데 참여연대는 그에 비해 래디컬한 운동을 지향하는 시민운동단체라고 할 수 있습니다.
대통령 직속의 독립적 반부패 전담기구 설치, 반부패5개 시민단체의 핵심 과제
이 : 지난 4월에 대선 후보에게 요구한 12대 정책과제를 보면서 반부패시민단체가 부정부패 청산을 위해 가장 우선적으로 두고 있는 부분이 이런 것들이구나 하고 생각했습니다. 12대 정책과제에 대한 입장 정리와 우선 순위를 두고 5개 단체들 간에 논쟁이 있었을 것 같은데요.
장 : 반부패 5개 시민단체가 제시한 12대 정책과제 중에서 가장 공통적이고 핵심적 것이 독립적인 반부패전담기구 설치라고 할 수 있어요.. 반부패 5개 단체를 국가기관과 대응하자면 국민권익위원회와 대응될 텐데 이명박 정부는 대통령 직속의 국가청렴위원회를 폐지하고 행정심판위원회와 옴부즈만을 합쳐 반부패 정부조직을 3분의 1토막으로 만들어버렸습니다. 5개 시민단체는 국민권익위 내 부패방지 기능과 공직윤리 기능을 통합해 반부패정책을 총괄‧조정하는 기구를 구성할 것을 요구했죠. 이 기구가 하는 일을 잘하게 하거나 감시하거나 하는 일들이 이 다섯 단체가 공통의 이해관계를 바탕으로 하는 일이고 공수처나 검찰수사권 독립 문제 등은 공권력이나 수사력 행사와 관련된 부분이라 엄밀히 말해 공통분모라고 보기는 어렵습니다.
이 : 12개 정책과제에 대한 의지 표현 등은 큰 부분에서 다 동의할 것 같아 보이지만 고비처도 사실, 논쟁이 있을 수 있다고 보이거든요. 또 다른 권력기구가 되는 거 아니냐는 말도 있고...
장 : 공수처 설치 요구에 대해서는 크게 의견이 갈린 것은 아닙니다. 검찰에 문제가 있다는 점은 공통으로 인식하는 부분인데 공수처 같은 경우는 어떻게 만들어야할지 아직 구체적인 그림이 없다는 점에서 반대 의견이 크지 않은 것 같습니다.
이 : 과거 청렴위원회를 복원하고 독립된 반부패기구를 설치하는 것과 관련해 궁금한 점은 반부패기구가 수사권을 가질 것인가, 가진다면 공수처와는 어떤 관계가 될 것인지 하는 문제인데요.
장 : 2001년 부팽방지위원회를 만들 때는 공수처 기능을 거기 넣으려고 했죠. 우리 원안에는 그랬는데 당시 검찰에서 견제가 와서 수사권을 갖지 못했고 공직제보자들에 대한 조사권만 부분적으로 가진 부패방지위가 만들어졌어요. 수사권이 아니고 조사권이고 그것도 일반적 부패가 아니라 공익제보, 신고에 대한 조사권을 갖는 형태로 불완전하게 만들어졌습니다. 그런 불완전한 점 때문에 특별법이 만들어져 특검을 계속할 수밖에 없게 됐고 그런 특별검사제를 하나의 제도로 만드는 것이 공수처인데 지금에 와서 독립된 반부패기구에다 그 기능을 합치는 것은 부자연스럽죠. 지금 그것을 주장하는 사람은 없습니다. 그래서 별도의 공수처를 따로 만들어야 하고 반부패 담당기구는 반부패 정책을 종합하고 예방하고 추진하는, 그런 기구로 만드는 것이 바람직하다고 봅니다.
이 : 반부패기구의 독립성이, 대통령 직속에 있게 되면 또 문제가 있을 수 있는데 그걸 보강할 대안이 있나요?
장 : 행정조직 구성 원리상 임명권자 없이는 안 되니까 어쩔 수 없는 부분이 있어요. 그 조직이 독립성을 갖는다는 내용을 법안에 선언하고 대통령이 임명한다고만 하고 특별히 대통령 소속이라든지 국무총리 소속이라든지 하는 것을 명시하지 않는 방법이 있구요. 또 대법원장은 대통령이 임명하지만 그 구성은 대법원장의 제청에 의해 하는 방법처럼 구성에서 독립성을 갖도록 하는 방법도 있을 테고. 쉽게는 대통령 3인, 국회 3인, 대법원 3인이 위원을 임명하는 구성도 있죠.
이 : 사실, 그동안 우리나라가 행정, 입법, 사법, 3권이 분리된 나라라고 알고 있었는데 지난 해 말부터 드러난 것들을 보면 헌법기구인 감사원도 살아있는 권력을 감사하지 못하면서 제 역할을 못하는 비판이 많았습니다.
장 : 감사원도 현재 회계검사 기능과 직무감찰 부분 둘다 갖고 있는데 회계검사기능을 국회로 보내고 직무감찰 기능을 중심으로 감사원을 유지하자는 것이 지금까지 크게 합의된 형탭니다. 하지만 아직 그 문제에 대해서도 충분히 정리되지 않은 부분이 있어요. 감사원이 그동안 대통령 하명 부분을 감사하고 정권에 입맛에 따라 감사해온 점, 또 감사원 자체는 감사를 받지 않고 있다는 문제의식들은 있는데 아직 그것들이 구체화된 상태는 아니에요. 지금 국정원과 검찰 개혁 작업을 하고 있는데 감사원도 하는 척은 하지만 항상 보면 뒤에 숨어서 개혁을 피해가고 있다고 볼 수 있죠.
이 : 경찰에 수사권을 부여하는 부분에 대해서는 크게 의견이 갈리지는 않을 것 같은데요.
장 : 저는 개인적으로 수사권을 지금 주는 것은 시기상조라고 생각합니다. 국정원에서 대공수사권을 없애면 그것도 경찰로 가게 되는데, 검찰 수사권도 경찰로 이관하는 것은… 눈에 띄는 권력기관들을 제어하기 위해 모든 기능들을 경찰로 보낸다는 건 말은 쉽지만 경찰이 그럴 만한 역량이 준비가 안 돼 있잖아요. 우리 역사를 보면 70~80년대만 해도 치안본부 대공분실이 가장 막강했죠. 그러다 기무사, 국정원, 안기부 그렇게 가다가 노태우 때 검찰을 키우기 시작하고 국정원도 커지면서 경찰권이 과거에 비해 약해진 거죠. 경찰도 국가경찰과 자치경찰을 만들고 수사경찰과 행정경찰을 나눠서 경찰권을 분권해야 하는 과제가 있는데 수사권을 경찰에게 주는 문제는 상황을 좀더 고려해야 할 것 같습니다.
김영란법 완화 반대, 법 취지 훼손 말아야
이 : 최근(8월 17일)에 부정청탁금지법 완화반대 성명을 반부패5개 단체에서 함께 발표했는데 보수세력에서 이 법을 상당히 공격하고 더민주당도 개정의지를 밝히고 있습니다. 학계에서는 이 법이 구조적 부패는 못 잡고 피라미만 잡는 거 아니냐는 비판도 하는데 어떤가요, 구조적 부패에는 기여하지 못한다는 비판에 대해 어떻게 보십니까?
장 : 2015년 3월 27일에 19대 국회가 김영란법을 통과시키면서 법 시행을 1년 6개월이나 유예시켜 지난 해 9월 28일부터 시행됐습니다. 그리고 시행령에다가는 2018년 12월까지 제도를 운용해보고 평가하기로 했는데 벌써부터 법을 고치게 되면 청탁금지법의 취지가 훼손될 가능성이 매우 높습니다. 3-5-10[3만원(식사), 5만원(선물), 10만원(경조사)] 기준은 시행령을 만들 때 권익위에서 강하게 고집했던 것인데 개인적으로는 80년대부터 나왔던 기준이라 완화될 필요가 있다고 봅니다만. 농축수산업에 종사하는 분들의 어려움도 충분히 이해하지만 이것은 정책적 수단을 통해 해결해야 하고 법 시행령을 완화하려는 시도는 중단돼야 한다는 게 우리의 분명한 입장입니다.
이 : 청탁금지법에 원래 이해충돌방지 부분을 넣으려고 했다가 넣지 못했잖아요. 부패방지법에도 백지신탁 등 이해충돌 관련 내용이 있는데 그럼 이해충돌부분은 별도의 법으로 만들 것인지, 어느 한쪽으로 통합해서 밀어줄 것인지에 대한 논쟁은 없었나요? 또 학계에서는 반부패 관련 법안이 너무 흩어져 있으니 체계적으로 종합할 필요성을 제기하고 있는데요.
장 : 애초 김영란법을 만들 때 이해충돌 부분을 넣어야 한다고 시민사회는 계속 주장했었지만 받아들여지지 않았고 또 원래 김영란 권익위원장은 공무원과 그에 준하는 사람들을 대상으로 이 법을 제안했는데 국회에서 언론인과 교육자들까지 포함시키며 생색내기를 한 것이죠. 학계의 요구처럼 부패방지종합입법이 별도로 있으면 좋을 거라고 생각하지만 기왕에 만든 법이 얼마 되지 않았는데 다시 헤쳐 모으는 것은 쉽지 않을 것 같습니다.
이 : 반부패시민단체에서 요구한 12대 과제 중에서 문 대통령의 공약 사항도 있고 100대 과제 안에 포함된 것들도 있는데 지금 취임 100일이 지났는데 어떻게 평가하십니까?
장 : 저는 지금 국정원개혁위원회 위원으로 있는데 위원장으로 있는 정해구 교수가 정책기획위원회 위원장으로 위촉됐습니다. 정책기획위는 대통령 직속으로 100대 과제를 관리하는 기구인데 거기에 민간위원들이 많이 참가해서 민관을 연결해서 중요한 역할을 할 것이라 봅니다.
공무원노조, 국민의 눈높이에서 공직사회 개혁 문화 만들어가야
이 : 마지막으로 공무원노조에 대한 당부나 바라는 말씀을 부탁드립니다. 공무원노조는 하위직 공무원 중심이지만 지자체로 내려가면 거의 실무를 담당하고 있고 지방의 중요 정책들에 대한 문제점을 가장 잘 알고 있는데 정책에 대한 평가나 비판을 할 제도도 없고 그럴 기회도 거의 없습니다. 국무총리 산하 정부 평가위원회가 있지만 현장의 평가는 수렴되지 못하는 구조구요. 그렇게 되면 결국 정책 실패 가능성이 높아지는데… 또 하나는 이들이 잘못된 정책에 대한 감시역할을 할 수 있는데 개인이 할 수 있는 일이 공익제보지만 그것은 징계를 각오해야 해서 아무래도 개인보다는 조직된 노동자로서 공무원노조가 공직사회 내부 자정에 개입하기가 쉽지 않을까 합니다.
장 : 공직사회 자정과 관련해 고위직들에게는 공수처가 필요하지만 하위지 공직자들에게는 그런 사정의 칼보다는 예방 중심, 교육 중심의 제도가 필요하다고 봅니다. 또한 공익제보자 지원처럼 공익신고에 대한 보호‧보상제도가 매우 중요하고 그것을 공직사회 문화로 만드는 부분이 중요하다고 생각하구요. 그래서 저희는 노조나 그 구성원들의 자발적 참여가 중요하다는 말씀을 항상 드리고 있어요. 예를 들어 김영란법 같은 경우 공무원노조는 굉장히 불편하리라 봅니다, 저도 불편합니다. 하지만 그런 불편함을 감수하면서 우리 사회의 진전을 바라는 것이 공직 사회고 공직사회가 그것을 판단하는 기준은 국민의 눈높이라고 생각합니다. 그런 부분을 명심한다면 공무원노조가 사회의 밑거름이 되고 신뢰를 받는 집단이 될 수 있을 거라고 봅니다.
이 : 긴 시간 동안 대담에 응해 주셔서 감사드립니다.